2021年，我國受全球碳減排政策加速推進、新冠疫情、國際地緣政治沖突升級、進口煤缺失等多重因素疊加影響，煤炭等能源價格創多年來新高，為保障能源安全，國家相關部委先后密集出臺一系列能源保供政策，著力改善煤炭供應不足的局面，促進煤炭增產、保供、穩價，有力推動能源安全供應。隨著一系列煤炭增產保供和市場調控政策陸續出臺、煤炭供給量提升，煤炭價格逐步趨于穩定。

（來源：中國電力企業管理 作者：張勇 李新剛 胡小金 毛晶）

能源保供政策下的煤炭市場變化

煤炭產量持續增長對市場供應能力起著關鍵性作用

2023年，我國原煤產量47.1億噸，同比增長3.4%，煤炭產量創新高，持續占據一次能源生產總量的65%以上。在能源保供的主基調下，通過煤礦產能核增以及增產增供，煤炭產量大幅增長，煤炭供求緊張局面明顯緩解。從政策層面來看，2024年，煤炭生產政策主基調由“增產保供”轉為“穩產保供”，產量仍將處于高位水平，但在煤炭新增產能增速繼續放緩的影響下，煤炭產量有所下降。

進口煤量增加對改善市場供需形勢起著調節性作用

2023年，隨著國際煤炭供應增加以及我國進口煤炭關稅優惠政策的實施，全國煤炭累計進口4.74億噸，同比增長61.8%，創下歷史新高。2024年以來，進口煤數量仍在增長，1~8月，我國進口煤炭3.41億噸，同比增長11.8%，對我國煤炭市場形成較大的影響，對供應端產生寬松效應，抑制煤價上漲。進口煤貿易作為國內能源的補充，推動國內煤炭市場供需總體平衡，煤炭價格維持相對平穩，支持國內煤炭穩定供應，有力促進了市場競爭，維持煤炭價格穩定。

電煤中長期合同起著市場“穩定器”的顯著性作用

2023年，我國電煤中長期合同簽訂總量超過25億噸，基本實現簽約全覆蓋，在長協煤提高、煤價下行、電價上浮、發電量增加等因素綜合作用下，部分煤電企業實現“扭虧為盈”。2024年電煤中長期合同在2023年的基礎上，根據市場變化增強了煤炭長協方案的靈活性。一方面對供方簽約量的限制進行適當放寬，另一方面對需方簽約范圍和簽約數量進行彈性調整。與2023年要求電力企業中長協簽約全覆蓋甚至105%覆蓋相比，2024年將簽約比例恢復至80%～100%，并加強不履約案例歸集和整改，持續強化簽約履約保障工作。實踐表明，電煤中長期合同在保障能源安全穩定供給中起著重要作用，是立足我國實際國情實現能源供需平穩有序的重要制度創新，在推動上下游產業協同發展、保障煤炭供應鏈的安全穩定、維護國家能源供應安全等方面發揮著關鍵作用。

煤炭儲備制度起著增強煤炭供給彈性的牽引性作用

2024年4月12日，國家發展改革委、國家能源局印發《關于建立煤炭產能儲備制度的實施意見》提出，主動適應煤炭供需形勢變化，形成穩定的產能儲備支持政策預期，積極引導具備條件的企業建設煤炭儲備產能。煤炭產能儲備制度正式落地，短期來看，煤炭行業再獲政策利好，支持煤炭企業建設產能儲備煤礦，促使國內煤炭供應穩定性持續提升；長期來看，可以保持煤炭產能合理充裕，有效緩解了煤炭供應中區域性、時段性的供需矛盾。同時，煤炭產能儲備可提升煤炭應急保障能力,更好發揮煤炭在能源供應中的兜底保障作用。

新能源發展起著降低煤電需求比例的替代性作用

“十四五”期間，全國風光新能源保持較快增長態勢，發電增量貢獻中以風光為主。從統計數據可以看出，全國總發電量保持逐年穩步增長態勢，火電仍是主要的發電方式，但其在總發電量中的占比有所下降，而可再生能源在總發電量中的占比有所提高，尤以風力和太陽能發電增長最為突出，煤電與新能源發電量呈現同步增長的態勢。從發電增量電源結構看，新增發電量中風光等新能源增量占比逐步提高且保持穩步增長的趨勢，水電增量占比總體呈下降趨勢，火電增量仍保持較大占比?？傮w上，火電新增裝機占比逐年下降但仍保持相對穩定和較大規模。

后期煤炭供需形勢研判

煤炭供應保持穩定

2025年，國內動力煤產量具備繼續增長的基礎，但是受供需形勢寬松、嚴控超安全能力生產、超生產能力生產等因素制約，預計產量保持穩定且略有下降。一是經過近三年的強力保供，多數動力煤礦井持續處于高負荷、高強度運行狀態，因此很難再進一步挖潛增產，穩產的難度也在增加。二是2025年能夠投入生產的新增煤炭產能偏少，且部分煤礦也將進入資源枯竭期，因此生產產能凈增量有限。三是多數新增產能位于更加西部的新疆地區，由于運距較遠，在煤炭需求淡季，鐵路、煤礦等企業必須采取降物流成本或出礦價的措施，提振疆煤外運的積極性，否則疆煤外運受阻后將抑制煤炭產量的提升。進口煤方面，總體來看，海外并沒有大量煤炭產能投放，產量難有大幅增加，主要消費國需求也并無明顯減少，預計我國不會有太多煤炭進口量增長空間，進口量或將持平甚至略降。

煤炭需求穩中有增

從主要耗煤行業看，2024年鋼鐵、建材及化工行業用煤需求增量有限，季節性電煤需求仍將是我國煤炭需求增長的重要動力，但隨著風光等新能源保持穩步增長態勢，火電占比逐年收窄，電煤需求的增速將有所趨緩。此外，隨著我國能源保供長效機制日趨完善，有關各方將有序深入推進“雙碳”目標實施，嚴禁新增鋼鐵產能，將傳統產業向現代化轉型升級，加快低效產能退出，合理控制煤炭消費總量。短期來看，為保障國內經濟穩定發展、平抑國際能源價格大幅波動，煤炭需求仍有支撐基礎。長期來看，經濟發展方式的轉變、能源結構的優化及嚴格的環境保護政策將抑制煤炭需求量的增長，預計2025年我國煤炭需求同比可能保持增長、增幅回落，未來煤炭消費增速或將由正轉負，但用煤需求仍將保持一定規模。

鐵路運力保障增強

近年來，受環保、貨運“公轉鐵”等政策影響，我國煤炭鐵路運輸量穩步提升。2025年，國家將繼續通過充分釋放鐵路路網能力，提高運輸時效，優化煤炭產運結構，降低物流運輸成本，提高煤炭鐵路運輸能力，煤炭外運量整體仍將保持小幅增加態勢。同時在運力配置方面，鐵路部門實行優先請批車機制，優先為擁有自有煤礦資源的煤炭企業、煤炭中長期合同兌現率高的企業、計劃明晰且數量明確的上下游供應穩定的企業配置運力。在近年國家政策的積極推動下，全國煤炭運輸干線布局趨于完善，煤炭產地、銷售地區鐵路專用線建設加快，預計鐵路運量將同比繼續增加。

綜上所述，伴隨增產保供政策有力推進，國內煤炭產量保持增長態勢，應急保供能力持續增強，國內煤炭價格回落，短期煤炭價格將承壓。但隨著“雙碳”目標持續推進、清潔能源的替代效應逐步顯現，供給彈性能力建立，長期來看，價格或將在合理穩定區間運行。統籌考慮國際能源形勢復雜多變、國內煤炭供需形勢不斷變化、迎峰度夏、迎峰度冬特殊時段、極端天氣、突發性事件、新能源出力不及預期等不確定因素，可能存在時段性、區域性、品種性的煤炭供需錯配情況。

對煤電企業的相關建議

在國家能源保供政策變化的背景下，煤電企業應充分認識煤炭在保障國家能源安全戰略中的定位，全面落實中央經濟會議和全國能源工作會議部署，扎實做好煤礦安全生產和煤炭保供穩價工作，牢牢把握高質量發展的主動權。

整體布局方面，優化產能布局，加強協同發展

緊跟國家政策，優化產能布局。在當前全國煤炭穩產增產保供的形勢下，按照國家能源安全戰略規劃，因地制宜布局煤炭儲備基地，一方面，要加大對煤炭穩產增產的支持力度，以國家重點規劃的山西、蒙西、蒙東、陜北、新疆五大煤炭供應保障基地和大型礦區為依托，積極獲取優質煤炭資源，加快建設大型現代化煤礦，推進優質產能釋放；另一方面，做好現有礦區資源挖潛，提高礦區勘查程度。加大空白區域煤炭資源獲取工作，論證資源開采可行性，將具有開采價值的煤炭資源納入礦井開采范圍。積極獲取后備資源，聚焦煤炭資源富集地區，通過多種方式，以合理的成本擇機整合優質資源，為后續長遠發展儲備優質項目。

加強協同發展，實施煤礦綜合治理綠色發電項目。鼓勵煤炭和發電企業投資建設煤電一體化項目、煤炭與新能源融合發展，建立清潔低碳安全高效的現代能源體系。利用關閉退出煤礦賦存的多種可利用資源來發展風、光等新能源產業,轉變為傳統能源與新能源耦合基地,賦予賦煤區全生命周期能源供給的功能，使煤礦再現經濟活力。充分發揮煤炭礦區發展新能源的先天優勢，依托煤礦現有已建成的道路、設施等條件，利用礦井及周邊大量閑置的土地或已建成的基礎設施,大力發展光伏、風電、光熱、地熱以及瓦斯發電等,提高礦區及周邊地區可再生能源消費比，促進可再生能源發電更多實現就地就近消納轉化。

經營層面，積極構建煤電互保與風險預警機制

積極構建煤電互保機制，提升協作效能。推動建立煤電企業公平合理、規范高效的內銷長效機制，嚴格貫徹落實電煤中長期合同簽訂履約的相關工作，加強煤炭中長期合同履約兌現，構建煤炭上下游產業互利共贏的戰略體系，打造煤炭供需企業協同發展的良好局面，實現產業鏈、供應鏈同類業務橫向聚集、上下游縱向貫通，持續增強自產煤兜底保障作用，提升資源配置效率和發展質量，實現協作共贏，有效應對市場周期性波動及應急性劇烈變動，切實增強市場競爭力和影響力。

建立風險預警機制，應對市場波動。建立健全煤炭市場風險預警機制，密切關注煤炭市場價格、供需變化等因素，在煤炭價格波動的前提下，通過提高市場分析研判的前瞻性、制定靈活的銷售策略、提高煤炭產品質量、開拓多元化的運輸方式、建立長期穩定的市場合作關系，優化庫存結構等方式，降低市場波動對煤炭企業運營的影響。同時結合國家發展改革委、國家能源局印發的《關于建立煤炭產能儲備制度的實施意見》以及自身發展實際，積極參與和推進地方儲備能力建設，加強監測調度，持續增強煤炭保障能力。

生產層面，加強煤炭供應鏈建設，實現煤礦智能化建設

加強煤炭供應鏈建設，提升煤炭儲備能力。建立完善煤電企業供應鏈體系，優化煤炭產業結構，圍繞固鏈補鏈強鏈，完善“采洗銷互動、路港航協同、產運需銜接”煤炭供應鏈運行機制，優化運輸路線和方式，降低物流成本，提高煤炭保供效率。有序推進煤炭儲備基地建設，增強煤炭供應保障能力，建立完善煤炭資源儲備管理與運行體系機制，嚴格按照文件批復有關要求，加強煤炭主要消納地、重要運輸環節的儲備項目建設，強化儲備項目績效評價，在煤炭中轉地、用煤企業較為集中以及缺煤地區建立煤炭儲備基地。配合市場供需情況及時進行動態調整，市場緊張時釋放供給，寬松時保留存儲，充分發揮煤炭儲備調節器作用。

加快煤礦智能化建設，促進低碳轉型。按照國家《關于加快煤礦智能化發展的指導意見》《煤礦智能化建設指南》等相關政策指導，加快推進煤礦智能化建設與改造，進一步推動全產業鏈的智能化升級。圍繞“減人、增安、提效”總目標，重點實施大型現代化露天煤礦以及安全保障程度高的井工煤礦，積極利用創新平臺和創新聯合體資源優勢，統籌開展共性關鍵技術攻關和特色示范，提升科技創新實效。推動礦井可持續發展與智能化建設緊密結合，提高煤炭產業本質安全水平，推動煤礦智能化、綠色化，打造智慧綠色礦山，促進能源綠色低碳轉型。

（注：本文系中央黨校國務院國資委分校2024年春季學期進修班、中國華電集團有限公司2024年干部培訓一班第三課題研究組成果。）

本文刊載于《中國電力企業管理》2025年1期，張勇供職于內蒙古蒙泰不連溝煤業有限責任公司，李新剛供職于新疆華電煤業物資公司，胡小金供職于華電湖北發電有限公司，毛晶供職于華電煤業集團有限公司