加快碳市場建設(shè)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，對落實主體減排責(zé)任、實現(xiàn)碳排放控制目標、降低行業(yè)減排成本具有重要意義。按照國家總體部署，全國碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱“全國碳市場”）以發(fā)電行業(yè)為突破口，于2021年7月正式啟動上線交易。三年多來，市場總體運行平穩(wěn)有序，制度體系日趨完善，以碳市場為核心的中國碳定價機制基本形成。2024年9月8日，生態(tài)環(huán)境部公開就《全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)工作方案（征求意見稿）》（以下簡稱《擴圍方案（征求意見稿）》）征求意見。9月13日，生態(tài)環(huán)境部正式印發(fā)水泥行業(yè)、鋁冶煉行業(yè)的核算與報告指南等4項技術(shù)規(guī)范。預(yù)計水泥、鋼鐵、電解鋁3個行業(yè)共約1500家新增重點排放單位將于2025年底前完成全國碳市場首次履約。屆時，全國碳市場覆蓋溫室氣體排放量將新增30億噸，發(fā)電、水泥、鋼鐵、電解鋁4個行業(yè)溫室氣體排放量占全國總量的比例將達到約60%。

（來源：電聯(lián)新媒 作者：樊東星）

全國碳市場擴圍的背景和意義

是落實黨中央國務(wù)院有關(guān)決策部署的重要舉措

我國政府高度重視全國碳市場建設(shè)，近年來一系列重大會議和重要政策文件就擴大全國碳市場覆蓋范圍（以下簡稱“擴圍”）作出重要部署，習(xí)近平總書記在第九次全國生態(tài)環(huán)境保護大會上發(fā)表的重要講話中指出，要“進一步發(fā)展碳市場”“穩(wěn)步擴大行業(yè)覆蓋范圍”“建成更加有效，更有活力，更具國際影響力的碳市場”。全國碳市場擴圍工作是貫徹落實習(xí)近平總書記重要講話精神和黨中央國務(wù)院關(guān)于全國碳市場建設(shè)安排的重要舉措。

是加強碳排放控制和實現(xiàn)“雙碳”目標的現(xiàn)實需要

我國碳排放主要集中在發(fā)電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空等重點行業(yè)，這八個行業(yè)溫室氣體排放量占全國總量的比例約75%，全國碳市場目前納入的發(fā)電行業(yè)溫室氣體排放量占全國總量的比例約40%。全國碳市場上線交易以來，我國在保障發(fā)電行業(yè)快速發(fā)展和能源安全的前提下，積極推動發(fā)電行業(yè)減排，效果逐步顯現(xiàn)，2023年全國火電碳排放強度較2018年下降2.38%。與此同時，受新冠肺炎疫情等因素影響，部分地區(qū)碳減排形勢仍較為嚴峻，完成“十四五”規(guī)劃綱要確定的降碳約束性指標仍然任務(wù)艱巨，迫切需要進一步加大碳減排力度。將發(fā)電、水泥、鋼鐵、電解鋁納入全國碳市場，也就是抓住了全國約60%的溫室氣體排放量，對于進一步壓實企業(yè)的碳減排責(zé)任、推動企業(yè)加強碳排放管理、助力我國“雙碳”目標的實現(xiàn)具有重要現(xiàn)實意義。

是建設(shè)有效市場、發(fā)揮市場機制功能的重要體現(xiàn)

碳市場的重要功能是通過充分的交易活動發(fā)現(xiàn)合理碳價，為企業(yè)碳減排提供靈活選擇，在降低全社會減排成本的同時帶動碳減排資源和綠色低碳產(chǎn)業(yè)投資實現(xiàn)跨地域、跨行業(yè)自由配置和流動，促進經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型。全國碳市場目前僅在發(fā)電行業(yè)重點排放單位之間開展配額現(xiàn)貨交易，我國電力行業(yè)總體以央企國企居多，仍處于從“計劃”邁向“市場”的轉(zhuǎn)型期，行業(yè)技術(shù)水平和減排成本的差異性總體不高，同樣的行業(yè)屬性導(dǎo)致所有交易主體的交易目的雷同、風(fēng)險偏好相似、市場需求單一，通過市場機制配置碳減排資源和發(fā)現(xiàn)碳價功能的作用發(fā)揮有限。從國內(nèi)外碳市場實踐看，將更多高排放行業(yè)納入碳市場，有利于在更大范圍實現(xiàn)減排的同時，可為交易市場提供不同減排成本、交易需求和市場預(yù)期的交易主體，通過市場主體的差異性進一步帶動市場流動，充分發(fā)揮市場在碳減排資源配置中的決定作用。

是促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對國際碳壁壘的重要途徑

水泥、鋼鐵、電解鋁、石化、化工等行業(yè)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐，但近年來部分行業(yè)整體存在產(chǎn)能過剩、資源綜合利用不足、綠色低碳轉(zhuǎn)型成本較高等問題。將更多高排放行業(yè)納入全國碳市場，有利于通過碳市場配額管理、核算核查、交易履約等機制，倒逼淘汰落后產(chǎn)能，推動釋放先進生產(chǎn)力，推動降低相關(guān)行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型成本。與此同時，在歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）啟動等國際新形勢下，將更多高排放行業(yè)納入碳市場，有利于推動相關(guān)行業(yè)企業(yè)盡早建立適應(yīng)國內(nèi)外新形勢下的碳排放管理體系，通過自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源消費結(jié)構(gòu)的綠色低碳化促進綠色貿(mào)易，提升我國在國際碳定價領(lǐng)域的話語權(quán)。

《擴圍方案（征求意見稿）》的“變”與“不變”

《擴圍方案（征求意見稿）》包括總體要求、工作目標、實施重點排放單位名錄管理、開展核算報告核查、實施配額管理、保障措施等共6部分內(nèi)容、13項重點任務(wù)?？傮w來看，《擴圍方案（征求意見稿）》既延續(xù)適用了部分發(fā)電行業(yè)的經(jīng)驗做法，也結(jié)合全國碳市場深化完善方向以及水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)特點和現(xiàn)實情況，在核算邊界、管控氣體、配額分配等要素上進行了制度創(chuàng)新和優(yōu)化。

積極穩(wěn)妥的工作節(jié)奏不變

碳市場擴圍工作需要妥善處理好發(fā)展與減排、長期與短期、國際與國內(nèi)的關(guān)系，為確保全國碳市場擴圍工作平穩(wěn)有序進行，《擴圍方案（征求意見稿）》延續(xù)發(fā)電行業(yè)全國碳市場建設(shè)經(jīng)驗，按照“邊實施、邊完善”的工作思路，穩(wěn)步推動擴圍工作。一是分兩個階段做好擴圍工作。在啟動實施階段（2024~2026年），以夯實三個行業(yè)碳排放管理基礎(chǔ)、推動重點排放單位熟悉市場規(guī)則為主要目標，通過2~3年的建設(shè)運行，實現(xiàn)平穩(wěn)啟動擴圍。在深化完善階段（2027年~），強化激勵約束程度，促進低碳技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展和碳排放資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。二是延續(xù)“強度控制+免費分配”的分配思路。在啟動實施階段，三個行業(yè)均基于碳排放強度控制思路實施配額免費分配。該分配思路與此前全國碳市場第一、第二個履約周期對發(fā)電行業(yè)的分配思路保持一致，企業(yè)所獲的配額數(shù)量與產(chǎn)品產(chǎn)量掛鉤，不預(yù)設(shè)配額絕對總量，不限制企業(yè)產(chǎn)能，鼓勵先進企業(yè)多生產(chǎn)，較好地處理了經(jīng)濟發(fā)展與降碳的關(guān)系。同時，結(jié)合國家有關(guān)要求，《擴圍方案（征求意見稿）》明確，在深化完善階段，對標行業(yè)先進水平優(yōu)化配額分配方法，推動單位產(chǎn)品產(chǎn)量碳排放強度不斷下降，與國家逐步構(gòu)建碳排放總量和強度雙控的總體思路保持一致。

強化數(shù)據(jù)質(zhì)量的力度不變

數(shù)據(jù)質(zhì)量是保證碳市場健康平穩(wěn)有序的基礎(chǔ)，是碳市場的生命線。保障和提升碳市場的排放數(shù)據(jù)質(zhì)量是碳市場健康有序運行的一項長期任務(wù)。在此前全國碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，《擴圍方案（征求意見稿）》從五個方面持續(xù)強化水泥、鋼鐵、電解鋁3個行業(yè)的碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理。一是強化數(shù)據(jù)分級分類管理，推動企業(yè)開展對燃料、原輔材料等參數(shù)的高質(zhì)量實測，對不具備實測條件的參數(shù)采用規(guī)定的缺省值替代實測。二是實施關(guān)鍵參數(shù)月度存證，利用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等智能化手段及時發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)。三是建立完善三級聯(lián)審機制，繼續(xù)施行“國家—省—市”三級聯(lián)審制度。四是強化監(jiān)督執(zhí)法及能力建設(shè)，對發(fā)現(xiàn)問題拉單掛賬分類處理，通過專項培訓(xùn)推動企業(yè)熟練掌握核算報告與核查規(guī)則。五是創(chuàng)新核算方法，不斷提高并細化工序?qū)蛹壔顒訑?shù)據(jù)計量、核算、核查要求。

管控氣體種類增加，核算邊界鎖定直接排放

在重點排放單位門檻上，綜合考慮管理成本、行業(yè)降碳路徑等因素，《擴圍方案（征求意見稿）》明確水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)與發(fā)電行業(yè)相同，仍為年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量的單位，但在核算邊界和管控氣體種類上與發(fā)電行業(yè)有所區(qū)別。一是在核算邊界上僅計算直接排放。國際碳市場一般在碳排放核算和配額分配環(huán)節(jié)中僅計算化石燃料消費直接產(chǎn)生的溫室氣體排放，不考慮外購電力或者熱力等間接產(chǎn)生的溫室氣體排放，以避免總量的重復(fù)計算。國內(nèi)試點碳市場由于規(guī)模較小，納入間接排放后在提升區(qū)域碳市場管控范圍的同時也使得工業(yè)用戶為其電力消費支付間接排放成本，有助于帶動區(qū)域市場的電力消費側(cè)減排。此次《擴圍方案（征求意見稿）》考慮到未來與國際碳市場規(guī)則對接，對水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)均僅管控直接排放。二是覆蓋的溫室氣體種類增加?？紤]到控制非二氧化碳溫室氣體排放的需要，結(jié)合各行業(yè)尤其是電解鋁行業(yè)的溫室氣體排放特點，明確水泥、鋼鐵的管控氣體為二氧化碳，電解鋁行業(yè)的管控氣體為二氧化碳、四氟化碳、六氟化二碳。

在配額分配方法上創(chuàng)新性引入績效評價法

在繼續(xù)采用基于強度控制實施免費分配配額的基礎(chǔ)上，《擴圍方案（征求意見稿）》首次引入績效評價法，分階段對碳排放強度進行管理。在啟動實施階段，根據(jù)單位產(chǎn)出的碳排放強度進行績效管理，碳排放強度低的企業(yè)可通過配額盈余獲得收益，碳排放強度高的企業(yè)因配額短缺付出碳排放成本，整個行業(yè)配額基本盈虧平衡；充分考慮納入初期企業(yè)不熟悉規(guī)則、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)不牢靠的現(xiàn)狀，按照類似“體驗期”式的試驗期定位，單個企業(yè)的配額盈余與缺口均控制在較小范圍內(nèi)，縮小企業(yè)間配額“貧富差距”。在深化完善階段，配額分配方法由績效評價法逐步轉(zhuǎn)向基準法，對標行業(yè)先進水平，建立預(yù)期明確、公開透明的配額逐步適度收緊機制，推動單位產(chǎn)出碳排放不斷下降。

全國碳市場發(fā)展趨勢及企業(yè)應(yīng)對

通過全國碳市場的建設(shè)運行，我國已初步摸索出符合中國特色的碳市場框架體系，碳市場在推動我國實現(xiàn)“雙碳”目標中發(fā)揮了重要作用，已成為展現(xiàn)我國積極應(yīng)對氣候變化的重要窗口。水泥、鋼鐵、電解鋁相關(guān)重點排放單位參與全國碳市場后，將對全國碳市場交易規(guī)模、交易機制等產(chǎn)生一系列影響。一是交易規(guī)模增加。雖然目前全國碳市場核算邊界僅包括直接排放，但水泥、鋼鐵、電解鋁參與全國碳市場后，全國碳市場覆蓋溫室氣體排放量仍將新增30億噸，排放量的增加將直接帶來配額分配數(shù)量和交易規(guī)模的擴大。二是交易主體將更加豐富。水泥、鋼鐵、電解鋁參與全國碳市場后，全國碳市場覆蓋主體將從1個行業(yè)2257家重點排放單位增加至4個行業(yè)近4000家重點排放單位。隨著未來全國碳市場其他行業(yè)的增加、金融機構(gòu)等非履約主體的逐步引入，交易主體在行業(yè)、類型、數(shù)量等方面將更加豐富。三是交易需求將更加多元。不同行業(yè)減排成本具有一定差異，在市場價格預(yù)期和交易決策上具有不同認識，多樣化的交易主體有助于在交易市場中引入不同交易需求，帶動碳減排資源在不同行業(yè)之間的高效配置，進一步提升市場活力，促進碳價發(fā)現(xiàn)功能發(fā)揮，加速產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

對于此次擴圍涉及的相關(guān)企業(yè)，尤其是沒有試點碳市場經(jīng)驗的企業(yè)而言，應(yīng)盡快做好參與全國碳市場的準備，從內(nèi)部管理、排放數(shù)據(jù)、能力建設(shè)等方面積極應(yīng)對。一是要高度重視。確保碳排放數(shù)據(jù)真實完整準確并按照規(guī)定時限足額清繳其配額。企業(yè)尤其是經(jīng)營管理層要高度重視，轉(zhuǎn)變管理思路，順應(yīng)經(jīng)濟社會綠色低碳轉(zhuǎn)型的大趨勢，將碳排放管理納入企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略，構(gòu)建適應(yīng)碳市場實際的碳管理體系，充分依托碳市場這一政策工具帶動企業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。二是要嚴把數(shù)據(jù)質(zhì)量關(guān)?！皣揽?、嚴查、嚴罰”是當(dāng)前及今后碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的主軸，《碳排放權(quán)交易管理條例》在打擊碳排放數(shù)據(jù)造假、遏制虛報瞞報碳排放數(shù)據(jù)等行為方面作出了明確規(guī)定，最高法、最高檢修訂出臺的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》也將溫室氣體排放數(shù)據(jù)造假納入刑事制裁范疇。重點排放單位要落實好對其排放數(shù)據(jù)真實性、完整性、準確性的主體責(zé)任。三是要加強自身能力建設(shè)。盡快熟悉核算核查、配額分配、市場交易、清繳履約等政策要求，根據(jù)主管部門要求提前做好全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)、全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)、全國碳排放權(quán)交易市場管理平臺的開戶，夯實基礎(chǔ)，逐步制定適應(yīng)國家總體減排目標和企業(yè)自身經(jīng)營戰(zhàn)略中長期碳排放管理計劃，提升碳資產(chǎn)管理和利用水平，促進企業(yè)可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。