10月19日，生態(tài)環(huán)境部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布保障全國溫室氣體自愿減排交易市場有序運(yùn)行的基礎(chǔ)性制度——《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》。根據(jù)自愿減排市場的國際經(jīng)驗(yàn)，核心管理辦法或規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布是自愿減排市場啟動(dòng)的重要標(biāo)志和基石。

　　這意味著CCER市場迎來關(guān)鍵的制度基礎(chǔ)，也有方法學(xué)可依。相關(guān)人士表示，鑒于CCER能夠幫助中國和中國企業(yè)實(shí)現(xiàn)低成本減排，活躍碳市場交易和流動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)中國的氣候目標(biāo)，并為全球氣候治理作出貢獻(xiàn)，期待CCER項(xiàng)目盡快實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量重啟和發(fā)展。

　　隨著2021年全國碳市場上線交易和近兩年機(jī)制設(shè)計(jì)的不斷完善，市場對(duì)于有履約抵消作用的國家核證自愿減排量（CCER）項(xiàng)目體系啟動(dòng)的期待持續(xù)升溫。

　　10月19日，生態(tài)環(huán)境部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布保障全國溫室氣體自愿減排交易市場有序運(yùn)行的基礎(chǔ)性制度——《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》）。根據(jù)自愿減排市場的國際經(jīng)驗(yàn)，核心管理辦法或規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布是自愿減排市場啟動(dòng)的重要標(biāo)志和基石。

　　隨后，10月24日，為規(guī)范全國溫室氣體自愿減排項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施、審定和減排量核算、核查工作，生態(tài)環(huán)境部又根據(jù)《管理辦法》發(fā)布了CCER項(xiàng)目第一批4個(gè)方法學(xué)。和此前市場預(yù)期相符，本次方法學(xué)涉及造林碳匯、光熱發(fā)電、海上風(fēng)電、紅樹林營造4個(gè)領(lǐng)域。

　　這意味著CCER市場迎來關(guān)鍵的制度基礎(chǔ)，也有方法學(xué)可依。“鑒于CCER能夠幫助中國和中國企業(yè)實(shí)現(xiàn)低成本減排，活躍碳市場交易和流動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)中國的氣候目標(biāo)，并為全球氣候治理作出貢獻(xiàn)，我們期待CCER項(xiàng)目盡快實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量重啟和發(fā)展。”美國環(huán)保協(xié)會(huì)北京代表處碳市場主任劉洪銘如是說。

暫停簽發(fā)6年 政策準(zhǔn)備就緒

　　我國的CCER體系于2012年啟動(dòng)建設(shè)，2015年進(jìn)入交易階段，2017年暫停簽發(fā)。暫停簽發(fā)后，存量CCER仍可在地方碳市場上交易，并用于全國碳市場履約抵消。

　　生態(tài)環(huán)境部國家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心副主任馬愛民表示，現(xiàn)在業(yè)界習(xí)慣說重啟CCER，但實(shí)際來說CCER從來沒有停止過。“原來我們只是暫停了項(xiàng)目和新的減排量備案。現(xiàn)在重啟需要以下幾個(gè)條件：一是要有管理辦法；二是要有方法學(xué)，沒有方法學(xué)就沒辦法核算減排量；三是要有審定和認(rèn)定機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審定，對(duì)減排量進(jìn)行核查；四是要有交易機(jī)構(gòu)和注冊登記機(jī)構(gòu)。”馬愛民表示。本次《管理辦法》是最重要的政策基礎(chǔ)，而隨后發(fā)布的四大領(lǐng)域方法學(xué)也為《管理辦法》的具體落地提供了支持。

　　實(shí)際上，自從全國碳市場于兩年前啟動(dòng)以來，CCER市場重啟的呼聲一直高漲，業(yè)界視其為“必然的選擇”。“CCER重啟是必然的。自愿減排交易市場是強(qiáng)制碳市場的補(bǔ)充，有利于推動(dòng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)低成本減排，促進(jìn)可再生能源發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化。從國際和國內(nèi)看，CCER的重啟已迫在眉睫。”北京綠色交易所副董事長梅德文表示。

　　2023年以來，已有諸多信號(hào)表明，相關(guān)工作正在加速推進(jìn)中。2023年3月，生態(tài)環(huán)境部開始公開征集CCER項(xiàng)目方法學(xué)建議；2023年5月，北京綠色交易所完成CCER交易系統(tǒng)功能測試及性能測試技術(shù)服務(wù)公開采購，CCER交易基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)備接近完成；2023年7月7日，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合市場監(jiān)管總局對(duì)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》進(jìn)行了修訂，編制形成《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》（征求意見稿），并向全社會(huì)公開征求意見，此后于10月發(fā)布《管理辦法》；與此同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓在8月底召開的生態(tài)環(huán)境部例行新聞發(fā)布會(huì)上表示，力爭今年年內(nèi)盡早啟動(dòng)全國溫室氣體自愿減排交易市場，有效發(fā)揮市場機(jī)制對(duì)控制溫室氣體排放、促進(jìn)綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新的重要作用。隨著交易基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)備和《管理辦法》的發(fā)布，CCER的重啟按下“加速鍵”。

　　市場對(duì)此也早有充分預(yù)期。“根據(jù)路孚特2023年碳調(diào)查問卷的最新結(jié)果，超過三分之一的問卷調(diào)查者認(rèn)為CCER將于今年下半年重啟，接近三分之一的問卷調(diào)查者認(rèn)為2024年將重啟。對(duì)于CCER未來價(jià)格的預(yù)測，近一半調(diào)查問卷填寫者認(rèn)為將高于50元/噸。”倫敦證券交易所集團(tuán)路孚特碳市場高級(jí)分析師譚琭玥表示，業(yè)內(nèi)都在靜候CCER重啟。

唯一性額外性受到重視

　　《管理辦法》明確，申請(qǐng)項(xiàng)目審定與登記的項(xiàng)目需于2012年11月18日之后開工建設(shè)，申請(qǐng)核查和登記的減排量需產(chǎn)生于2020年9月22日之后。

　　劉洪銘解釋，這一規(guī)定明確了合格溫室氣體自愿減排項(xiàng)目開工建設(shè)和減排量產(chǎn)生時(shí)間，同時(shí)給出了減排量“有效期”的最長時(shí)間。這為服務(wù)于巴黎協(xié)定背景下中國應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及高質(zhì)量溫室氣體自愿減排項(xiàng)目的實(shí)施和核證自愿減排量的產(chǎn)生打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　在興業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委看來，相關(guān)規(guī)定符合保守性原則，而“產(chǎn)生于2020年9月22日之后”即我國正式提出碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)之后。他提示，每期申請(qǐng)登記的項(xiàng)目減排量的產(chǎn)生時(shí)間應(yīng)當(dāng)在其申請(qǐng)登記之日前5年內(nèi)，“這意味著每次減排申請(qǐng)間隔期最長不超過5年，否則5年之前產(chǎn)生的減排量將不能追溯簽發(fā)而被作廢。”

　　此外，本次《管理辦法》強(qiáng)調(diào)減排項(xiàng)目的唯一性、額外性。魯政委分析稱，根據(jù)最新解釋，減排項(xiàng)目未參加其他溫室氣體減排交易機(jī)制，即可理解為未按照如VCS（國際核證自愿減排機(jī)制）、GS（黃金標(biāo)準(zhǔn)）以及國內(nèi)地方碳市場已開發(fā)的自愿減排項(xiàng)目等減排機(jī)制開發(fā)，可以開發(fā)為CCER項(xiàng)目。《管理辦法》暫未涉及對(duì)可再生能源核發(fā)綠證所具有的環(huán)境權(quán)益的考慮。

　　而“額外性”問題是所有自愿減排項(xiàng)目的基礎(chǔ)問題。金杜律師事務(wù)所金融證券部合伙人蘇萌解釋，一個(gè)項(xiàng)目如果不具備額外性，從環(huán)境政策角度就不應(yīng)被賦予核證減排量這一具備交易價(jià)值的資產(chǎn)。對(duì)此，本次《管理辦法》對(duì)額外性進(jìn)行了更精準(zhǔn)的描述，強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目方案應(yīng)當(dāng)“不是財(cái)務(wù)指標(biāo)等方面的最佳選擇”“存在融資、關(guān)鍵技術(shù)等方面的障礙”，但簽發(fā)CCER將有助于克服上述障礙。

推動(dòng)新舊體系穩(wěn)步過渡

　　對(duì)于2017年之前的既有項(xiàng)目和既有減排量如何處理，《管理辦法》作了進(jìn)一步明確。根據(jù)《管理辦法》，2017年3月14日前獲得國家應(yīng)對(duì)氣候變化主管部門備案的溫室氣體自愿減排項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照《管理辦法》規(guī)定，重新申請(qǐng)項(xiàng)目登記；已獲得備案的減排量可以按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)使用。

　　在劉洪銘看來，對(duì)于原有備案項(xiàng)目和備案減排量管理方案的明確，在確保新體系下溫室氣體自愿減排項(xiàng)目和減排量質(zhì)量的基礎(chǔ)上，保證了新舊體系的穩(wěn)妥銜接和過渡。

　　同時(shí)，對(duì)比2017年之前的CCER方法學(xué)，已公布的4個(gè)方法學(xué)明顯進(jìn)行了簡化。專家表示，4個(gè)方法學(xué)均不需要進(jìn)行復(fù)雜的基準(zhǔn)線識(shí)別，且其中3個(gè)方法學(xué)均直接獲得額外性。與此同時(shí)，對(duì)監(jiān)管力度進(jìn)行了升級(jí)。

　　當(dāng)然，《管理辦法》發(fā)布后還有諸多工作需要完善。魯政委建議，CCER重啟相關(guān)配套制度文件暫未出臺(tái)，下一步需要主管機(jī)構(gòu)盡快制定完善并發(fā)布相關(guān)配套文件，完善自愿減排交易市場制度體系，為CCER工作的有序開展保駕護(hù)航。

　　對(duì)于CCER市場與其他項(xiàng)目的關(guān)系，市場也多有探討。中國人民銀行金融研究所所長周誠君在接受《金融時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，全國碳市場的啟動(dòng)讓CCER獲得了更大的發(fā)展機(jī)遇。此前，CCER市場多屬于自愿交易，缺乏足夠的激勵(lì)機(jī)制，交易的連續(xù)性和活躍性較為有限。但是，全國碳市場啟動(dòng)后，CCER可用作強(qiáng)制履約的一種補(bǔ)充，根據(jù)目前的規(guī)定，能抵消總碳排的5%，這就有了交易價(jià)值。

　　魯政委提醒，對(duì)部分可申請(qǐng)為CCER項(xiàng)目的可再生能源項(xiàng)目，存在環(huán)境權(quán)益“雙重計(jì)算”的潛在風(fēng)險(xiǎn)，希望“建立綠證與CCER市場協(xié)同機(jī)制”。他表示，2023年8月，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好可再生能源綠色電力證書全覆蓋工作促進(jìn)可再生能源電力消費(fèi)的通知》，提出實(shí)現(xiàn)綠證對(duì)可再生能源電力的全覆蓋，并再次明確綠證是我國可再生能源電量環(huán)境屬性的唯一證明，是認(rèn)定可再生能源電力生產(chǎn)、消費(fèi)的唯一憑證。如何理順綠證與CCER的關(guān)系，明確各機(jī)制應(yīng)用場景，有助于我國理清碳排放核算體系，明確各主體減排責(zé)任和減排實(shí)施路徑。

　　相關(guān)主管部門也明確表態(tài)，將以《管理辦法》為依據(jù)，“四步走”推進(jìn)自愿減排交易市場建設(shè)：一是構(gòu)建基本制度框架。在印發(fā)《管理辦法》基礎(chǔ)上，陸續(xù)組織發(fā)布項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)施指南、審定與核查實(shí)施規(guī)則等配套管理制度，明確各項(xiàng)實(shí)施細(xì)則和技術(shù)規(guī)范要求。二是明確市場支持的具體領(lǐng)域。三是批準(zhǔn)一批審定與核查機(jī)構(gòu)。根據(jù)《管理辦法》規(guī)定，由市場監(jiān)管總局會(huì)同生態(tài)環(huán)境部盡快批準(zhǔn)一批審定與核查機(jī)構(gòu)，為項(xiàng)目業(yè)主申請(qǐng)項(xiàng)目和減排量登記提供審定核查服務(wù)。四是上線運(yùn)行全國統(tǒng)一的注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，為全國溫室氣體自愿減排交易市場啟動(dòng)做好準(zhǔn)備。

CCER“面面觀”

　　CCER指“國家核證自愿減排量”，參與自愿減排的減排量需經(jīng)國家主管部門在國家自愿減排交易系統(tǒng)進(jìn)行登記備案，經(jīng)備案的減排量稱為國家核證減排量。

　　哪些項(xiàng)目能夠產(chǎn)生CCER？清潔能源項(xiàng)目是最常見的CCER來源。具體來看，CCER主要來自我國境內(nèi)造林碳匯、光熱發(fā)電、海上風(fēng)電等溫室氣體減排項(xiàng)目。

　　CCER如何登記和交易？生態(tài)環(huán)境部按照國家有關(guān)規(guī)定，組織建立統(tǒng)一的全國溫室氣體自愿減排注冊登記機(jī)構(gòu)，組織建設(shè)全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統(tǒng)。同時(shí)，組織建立統(tǒng)一的全國溫室氣體自愿減排交易機(jī)構(gòu)，交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)交易系統(tǒng)的運(yùn)行和管理，提供核證自愿減排量的集中統(tǒng)一交易與結(jié)算服務(wù)。

　　CCER重啟對(duì)企業(yè)有何影響？CCER重啟對(duì)控排企業(yè)來說更有益，有了這一自愿減排的制度安排，企業(yè)可以通過夠買CCER來實(shí)現(xiàn)碳排放抵消，有助于減排成本下降。對(duì)非控排企業(yè)來說，由于其不具有可交易、可抵消的CCER，會(huì)給企業(yè)帶來更大的環(huán)境成本和經(jīng)營壓力。

　　CCER重啟有何社會(huì)效益？可以激勵(lì)企業(yè)發(fā)展風(fēng)電、太陽能、水力發(fā)電等項(xiàng)目，通過減少對(duì)化石燃料的需求，有效降低碳排放，為應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。 （侯衛(wèi)謙）