《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）第28次締約方大會（COP28）將于11月30日—12月12日在迪拜召開。歷屆《公約》締約方大會先后通過了《公約》《京都議定書》和《巴黎協定》，確立了應對氣候變化的原則、目標和基本制度，為應對氣候變化行動奠定了政治共識和法律遵循，特別是2015年COP21通過《巴黎協定》后，大會一直圍繞如何實施《巴黎協定》展開。

COP28的重點關注事項

聯合國9月8日發布的《第一次全球盤點技術對話——聯合召集人關于技術對話的綜合報告》（以下簡稱《全球盤點技術綜合報告》）顯示，現有全球集體氣候行動不足以實現《巴黎協定》的溫升限制目標，基于目前各國提交的國家自主貢獻，要實現在2030年將氣溫升幅限制在1.5℃之內，估計排放差距有203億噸—239億噸二氧化碳當量。《公約》秘書處執行秘書多次提出，COP28是修正行動路線和加快行動應對氣候危機的關鍵機會。在中美兩國11月15日發表的關于加強合作應對氣候危機的陽光之鄉聲明中也強調，“公約第28次締約方大會（COP28）對于在這關鍵十年及其后有意義地應對氣候危機至關重要”。COP28將進行《巴黎協定》制度下首輪全球盤點，總結評估《巴黎協定》實施進展，引導未來全球氣候治理進程。會上將關注的重點事項包括全球適應目標、資金、減排等問題。

第一，關注《巴黎協定》首個全球盤點。全球盤點是評估《巴黎協定》進展情況的主要機制，每5年進行一次，以評估實現《巴黎協定》宗旨和長期目標的集體進展情況。全球盤點歷時兩年，分為數據收集和準備、技術評估和審議產出3個階段，其中，審議產出階段將在COP28上進行。《全球盤點技術綜合報告》提出“將氣溫升幅限制在工業化前水平以上1.5℃之內的時間窗口正在迅速縮小，國際社會仍未走上實現《巴黎協定》長期目標的軌道”。根據這一結論，COP28舉行的審議產出階段將變得至關重要，將決定各國如何在政治上應對技術評估階段發現的差距、挑戰和機遇。

第二，關注全球適應目標。《巴黎協定》第二條明確了“全球適應目標”，即“要求提高適應氣候變化不利影響的能力并以不威脅糧食生產的方式增強氣候復原力和溫室氣體低排放發展”。全球適應目標反映的是一個集體愿景，但要達到這個愿景，發展中國家必須能夠獲取資金和建立能力。去年COP27決定啟動建立全球適應目標框架，并列舉了全球適應目標的一些關鍵要素，包括覆蓋的領域與行業、交叉議題、基本原則以及信息來源等。但是，一些與適應相關的且亟待解決的問題，如適應資金翻倍的具體路線圖，以及全球適應目標如何在框架下通過具體的適應行動加以落實等，目前尚無定論。

第三，關注資金問題。氣候變化的適應成本和可用資金之間的巨大差距正在成為一道鴻溝。一方面，發達國家的1000億美元氣候長期資金承諾仍未完全落實。在2009年COP15上，發達國家集體承諾將為發展中國家在2020年前每年動員1000億美元作為氣候資金支持。但是，這一目標至今仍未完全兌現。可以預計COP28將再次重申發達國家應兌現1000億美元承諾、明確適應資金翻倍路線圖。另一方面，面臨損失與損害基金的落實問題。去年在COP27上各方就設立損失與損害基金達成一致，用于協助發展中國家應對氣候變化造成的損害。但損失與損害基金能否發揮有效作用，取決于許多關鍵問題能否得到有效落實，比如，出資量、如何保證資金到位以及有關資金機制運行的時間線、哪些國家可受益和基金由誰管理等具體運作細節問題都懸而未決。今年10月17—20日進行的損失和損害基金過渡委員會第四次會議上，各方因上述問題產生意見分歧，談判最終未能達成協議。這對于COP28而言，增加了就這一問題的談判壓力。

第四，關注減排問題。1.5℃目標的關注度自COP26以來越來越高，COP27未能在1.5℃目標上更進一步引發了小島嶼國家等多方不滿。《全球盤點技術綜合報告》明確指出全球排放不符合與《巴黎協定》氣溫目標一致的全球模擬減緩路徑，敦促各國需要采取緊急行動并提供支持，加速實施國內減緩措施。顯然，減排力度的問題將會是COP28的重點話題。

我國可能面臨的壓力及應對原則

《全球盤點技術綜合報告》顯示全球盤點的結果不容樂觀，基于這樣的背景，我國在COP28上可能會受到兩大方面的壓力。一方面，各國或關注我國是否會更新國家自主貢獻目標并加大減排行動力度。比如，歐盟最近呼吁中國加入在2021年COP26發起的《全球甲烷承諾》，以及履行在最近的G20新德里領導人宣言中提出的“到2030年將可再生能源裝機增加兩倍”的全球目標；美國則在呼吁中國為多邊氣候融資做出貢獻。另一方面，各國或關注我國是否會向損失與損害基金注資，并給我國施加壓力。在COP27上，歐美等發達國家明確要求不能把中國、印度等新興經濟體包括在支持對象內；特別是歐盟在損失與損害基金這一議題的討論中聲明，中國和其他工業化國家均需履行出資義務。

氣候變化是全人類面臨的嚴峻挑戰，應對氣候變化是人類共同事業，也是我國可持續發展的內在要求。在推動應對氣候變化國際合作方面，我國是全球氣候治理進程的重要參與者、貢獻者和引領者，發揮了重要的、積極的、建設性的作用。如何能夠平衡和妥協各方利益，進而實現互利共贏的多元利益統合仍是我國氣候談判的重中之重。對此，針對COP28上可能面臨的壓力，可以從法律角度特別是國際法角度予以應對。

一是堅持“共同但有區別責任原則”。首先，《公約》認為“發達國家有必要根據明確的優先順序，立即靈活地采取行動”“率先對付氣候變化及其不利影響”。這些都表明發展中國家不需要“立即”采取這樣的“行動”。因此，根據《公約》我國無義務向損害與損失基金出資。其次，發達國家應正視歷史責任。發達國家承擔歷史責任是在《公約》序言中就體現的。公約序言提及“注意到歷史上和目前溫室氣體排放的最大部分源自發達國家，發展中國家的人均排放仍相對較低”。顯然，工業化國家有責任率先履行承諾減少排放量，因為工業化國家以往的排放已經“間接地使世界其他地區承受了負擔”。由于有了歷史排放量這個理由，所以便有了對發達國家的“區別”于發展中國家的責任安排。第三，損失與損害實質是關乎公平正義的問題。當今世界因氣候變化而面臨的風險是由化石燃料燃燒產生的排放累積效應造成的，而發達國家應對其歷史上的行為承擔責任并相應承擔成本。我國是發展中國家，人均溫室氣體排放量仍較低，并不能因為我國目前是世界第二大經濟體就要求我國共同分擔發達國家造成的歷史責任。部分發達國家的這種要求不符合公平正義，也是發達國家逃避歷史責任的推脫。

二是重申氣候融資方面“有約必守”的國際法義務。一方面，我國政府多年來認真落實氣候變化領域南南合作政策承諾，長期支持發展中國家特別是最不發達國家、內陸發展中國家、小島嶼發展中國家應對氣候變化挑戰。這不但是我國踐行國際法義務的體現，也是我國本著構建人類命運共同體的責任感而積極促進了全人類的福祉。另一方面，發達國家也應當承擔起自身責任，堅定落實《巴黎協定》中的一些融資承諾和融資安排，這也是兌現各自的氣候承諾。

三是積極宣傳我國在氣候變化領域的立法行動。積極宣傳我國已取得的國內氣候領域的相關立法，向國際社會證明我國碳達峰目標和碳中和愿景的承諾是可信的，彰顯負責任大國形象。目前，我國已陸續出臺并實施《循環經濟促進法》《可再生能源法》《節約能源法》《清潔生產促進法》等多部與應對氣候變化相關的法律。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視應對氣候變化國際合作，堅持共同但有區別的責任原則、公平原則、各自能力原則，堅定維護多邊主義，引導應對氣候變化國際合作，積極參與和引領全球氣候治理，踐行國際承諾，展示了我國作為負責任發展中大國，與國際社會攜手應對氣候變化、共同推動構建人類命運共同體的堅定決心和信心。但是，一些發達國家在全球氣候治理中呈現出淡化歷史責任的價值傾向，為全球氣候治理進程蒙上了陰影。COP28應堅持發展中國家定位，高舉推進全球生態文明建設和構建人類命運共同體的旗幟，在以增進全人類共同福祉為出發點的同時有效維護我國權益。