2024年1月5日，國務院常務會議審議通過《中華人民共和國能源法（草案）》，決定提請全國人大常委會進行審議。

從2006年1月24日，由原國家能源辦、國家發展改革委等十五家單位組成的《能源法》起草組正式成立，到如今“走出”國務院，提請全國人大常委會審議。作為能源領域基礎性法律的《能源法》，一直都備受關注。

如今，再度回歸公眾視野的《能源法》，將會對我國能源行業發展起到什么作用，碳達峰碳中和背景下《能源法》有何特殊意義？圍繞相關問題，記者近日采訪了北方工業大學副教授、中國法學會能源法研究會副秘書長陳興華；中央財經大學副教授、中國法學會能源法研究會副秘書長張小平；同濟大學副教授、中國法學會能源法研究會理事蘇苗罕。他們曾在不同階段參與《能源法》起草工作。

為能源發展提供針對性的制度設計

中國環境報：2024年1月5日，國務院常務會議決定將《中華人民共和國能源法（草案）》提請全國人大常委會，有何重大意義？國家在碳達峰碳中和背景下出臺《能源法》，有何特殊意義？

張小平：國務院2021年10月印發的《2030年前碳達峰行動方案》，把“健全法律法規標準”作為實現2030年前碳達峰目標的“政策保障”，其具體內容之一就是“推動能源法、節約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環經濟促進法、清潔生產促進法等制定修訂”。出臺能源法，是構建有利于綠色低碳發展的法律體系的重要組成部分，對于在法治軌道上推進雙碳目標實現，貫徹能源安全新戰略，促進能源高質量發展，推動綠色低碳轉型，均具有重要的意義。

陳興華：當前，現代能源產業進入創新升級期，呈現出能源系統多元化迭代、能源產業智能化升級、能源供需多極化格局等特征，要求進一步增強能源供應鏈安全性和穩定性、推動能源生產消費方式綠色低碳變革、提升能源產業鏈現代化水平。能源領域面臨的新形勢要求有一部《能源法》賦予戰略目標方向穩定的法律地位，為能源發展提供針對性的制度設計，從而帶來有效的法律支撐。

同時，能源領域碳排放的治理成效直接決定了雙碳目標是否能夠順利實現。能源轉型帶來的間接減排功效以及針對能源領域開展的直接減排措施，需要有一部《能源法》發揮其綜合協調的功能，鏈接生態環境相關立法，從而實現制度協同效應《能源法》起草自2006年以來至今已經近20年的時間，如今終于“走出”國務院，提請全國人大常委會審議，可謂是取得了實質性進展。

蘇苗罕：實現碳達峰、碳中和的政策目標，需要綜合運用多種政策工具。2024年1月5日國務院第23次常務會議通過的《碳排放權交易管理暫行條例》，通過規范碳排放權交易及相關活動，加強對溫室氣體排放的控制。但是，碳排放權交易作為一種政策工具，也有其局限，只能適用于特定的溫室氣體種類和行業范圍、重點排放單位。

考慮到化石能源的消耗是溫室氣體排放的重要來源，能源政策需要與應對氣候變化政策協調并進。《能源法》對于提高能源效率，發展可再生能源、核能、氫能等清潔低碳能源，推進能源結構調整的相關規定，這些規定既覆蓋能源行業，也覆蓋消耗能源的其他眾多行業，既覆蓋重點排放單位，也覆蓋普通用戶，可以成為應對氣候變化的重要推動力。

對能源行業面臨的新問題予以全面綜合應對

中國環境報：20年來，沒有一部《能源法》，我國的能源行業也取得了巨大的發展成就。那么，能源行業的發展，究竟是否需要一部《能源法》？

陳興華：能源行業的發展離不開立法支撐。但是我們也應當看到，具有基礎性、綜合性地位的《能源法》長期缺位，已經成為我國能源法律體系的明顯缺陷，制約了能源法律體系結構自身功能的發揮。能源行業近二十年的發展更多仰賴于能源體制改革釋放的紅利。隨著改革進入深水區，各方利益更加錯綜復雜，再加上現代能源體系帶來的更多綜合性問題以及碳達峰碳中和提出的新挑戰，這些都迫切呼吁有一部《能源法》對能源行業面臨的新問題予以全面綜合應對。

張小平：這個問題，涉及對能源行業發展與能源法的關系的認識。世界范圍內的比較研究表明，在能源行業是較為集中的結構的情況下，可以出現以政策為主的發展模式。如果能源行業是比較分散的結構，則需要法律制度作為支撐。

我國能源行業的發展，在不同能源種類或不同能源部門中，其行業集中程度不同。例如，在較早進行市場化改革的行業，例如煤炭，很早就有了《煤炭法》；在仍然維持集中體制的行業，例如石油，目前仍無統一或專門的《石油法》。從這個視角來看，之所以需要一部《能源法》，至少是基于兩個原因：第一，隨著能源行業整體的市場化改革邁過某個臨界點，政策主導的行業發展模式難以為繼，迫切需要法律穩預期、利長遠、固根本，協調能源發展中各種復雜的利益關系，合理配置相關權利義務；第二，目前的各項單行法已經解決了能源行業發展中的一些問題，但是一些整體的、全局性的問題以及各項單行法之間關系的協調，必須由一部專門的能源基本法來解決。

蘇苗罕：我國已經成為世界上最大的能源生產消費國。當前，國家能源戰略和政策的表述主要存在于行政規定，規范層級不高，對于能源開發利用主體而言“能見度”不高，行為指引功能不彰，上升為法律之后，有助于提供更穩定的政策預期。

我國能源消費總量增加的同時，能源對外依存度也在提高。我國是世界第二大石油消費國，第三大天然氣消費國，原油對外依存度超70%，天然氣對外依存度超過40%。能源安全直接關系經濟安全和國家安全，因此，需要在法律制度上未雨綢繆，通過能源儲備、預測預警和應急等制度設計，防范能源供應中斷。

中國環境報：全國人大常委會審議過程一般是怎樣的？《能源法》預計在多久后能夠正式出臺？

蘇苗罕：按照《立法法》的規定，立法程序分為全國人大立法程序和全國人大常委會立法程序兩種類型。前者適用的對象是“基本法律”，即屬于由全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律；后者適用于其他法律的制定和修改，或者對“基本法律”的部分補充和修改。能源法適用何種程序，需要根據其定位而有所不同。如果作為基本法律，就需要適用全國人大立法程序；反之，則適用全國人大常委會立法程序。《能源法》適用何種程序，取決于其法律定位。個人認為適用全國人大常委會立法程序的可能性更大。

張小平：除了《立法法》中關于程序的規定，還要留意一個地方：按照《全國人大常務委員會議事規則》的規定，“全國人民代表大會常務委員會一般每兩個月舉行一次”。換言之，一年之中，常委會要召開六次會議。因此，除非出現仍有巨大問題需要進一步研究而暫不表決的情形，預期《能源法》會在較短的時間內正式出臺。

陳興華：最順利的情況下，《能源法》經過三審表決通過，從大多數法律草案三審通過的周期來看，從半年到兩年不等。也有特殊情況，如節約能源法草案經過常委會四次會議審議，歷時兩年半才表決通過。同時也需要注意，從理論上講，《能源法》也存在著被終止審議的可能。2023年8月，本屆人大常委會第五次會議就審議通過了全國人大憲法和法律委員會關于終止審議行政訴訟法修正草案的報告。歷史上，1999 年4 月，第九屆全國人大常委會第九次會議閉幕會上，關于修改公路法的決定草案因沒有獲得過半數贊成票而未被通過。

對能源轉型等發展方向進行立法宣示

中國環境報：《能源法》即將出臺，對正在進行的《可再生能源法》修改、《生態環境法典》編纂有何影響？

陳興華：《能源法》規定的是能源領域偏宏觀的事項，條款都比較原則，必要情況下會有和各專項立法重復的情況，但是不會有沖突。《可再生能源法》《節約能源法》《電力法》《煤炭法》等法律的修改如果能在《能源法》出臺之前完成，那么《能源法》對照進行調整即可。如果這些法律修改在《能源法》出臺之后，那么也是需要進行對照調整。

十四屆全國人大常委會在公布的立法規劃已經把編纂《生態環境法典》列入了一類項目。目前，全國人大常委會正在穩步、有序地積極研究推進《生態環境法典》編纂工作?！赌茉捶ā泛汀渡鷳B環境法典》各自立法目標、調整內容都存在著很大差異，所以，《能源法》的出臺對《生態環境法典》的編纂沒有太大影響。不過，如果《能源法》順利出臺，《生態環境法典》如有涉及能源的部分，需要根據最新出臺法律進行調整。

張小平：在理論上，能源法和環境法從功能角度有著較為清晰的界分。但是，考慮到能源活動對環境產生的巨大影響，近年來出現了能源法的“綠化”傾向，在其中增加一些關于清潔生產、清潔消費等方面的規定。特別是“雙碳”目標本身就包含著強烈的環境保護和應對氣候變化的意涵，因此，在《能源法》中能源的清潔生產、清潔消費作出規定是一個必然的選擇。正在起草的《生態環境法典》中，就“綠色低碳發展”專門設編，對清潔生產、綠色流通、綠色消費等作出體系性的規定。《生態環境法典》中的規定和《能源法》中的相關規定應為一般法和特別法的關系。

蘇苗罕：可再生能源法（修改）的提請審議機關或牽頭起草單位是全國人大環資委，而能源法的提請審議機關或牽頭起草單位是國務院。因為不是同一家單位起草，《能源法（草案）》與《可再生能源法（修改）》在法律條文上如何協調，則可能因全國人大常委會的議程安排不同而存在變數。如果可再生能源法的修改只是小幅修改（即“修正”）而非全面修改（即“修訂”），而能源法又可能難以快速出臺，全國人大常委會則可能會安排先行審議可再生能源法的修改，這時《能源法》的制定對于《可再生能源法》的修改影響就比較有限。

《能源法》在本屆全國人大常委會完成立法程序的可能性高于《生態環境法典》編纂。《能源法》目前已有相對成熟的草案，而《生態環境法典》目前尚處于積極研究階段。而且，《生態環境法典》編纂需要對已有的生態環境法律體系進行系統梳理和整合，法典編纂的工作量可能遠大于能源法的制定工作。

中國環境報：《能源法》出臺后，將會影響到哪些主體？

陳興華：《能源法》規范的主體十分廣泛，包括相關政府部門、相關企業等市場主體以及普通公眾。比如，對于相關政府部門來說，《能源法》一方面賦予政府部門相應的管理（宏觀）和監管（微觀）權力；另一方面，也會對政府部門設置相應的責任和義務。對于相關企業來說，《能源法》對能源轉型、現代能源體系建設等能源發展方向進行了立法宣示，對能源市場的公平競爭原則、投資產權保護等進行了立法確認，這些都會為企業發展指明穩定的目標方向。同時，《能源法》中也會設置相關企業的義務性條款，不同企業需要依法承擔各自的法定義務，比如有的企業需要承擔普遍服務的義務、有的企業需要承擔能源儲備的義務。

張小平：《能源法》作為能源基本法，其中有大量高度概括的一般性規定，涉及能源領域的各個方面，影響到能源行業的所有參與主體、包括政府部門、能源企業和作為消費者、監督者的社會公眾。同時，《能源法》中一般性規定，往往要通過行政法規、部門規章和規范性文件再具體化。所以，《能源法》對主體權利義務的影響，又具有間接性的特點。

蘇苗罕：能源法的出臺，將會影響到每個個人和組織。首先，國民經濟各行各業都涉及能源開發利用，能源行業的各類企業在市場準入、市場競爭等方面都會受到《能源法》的調整。其次，能源是每個個人賴以生存和發展的重要物質基礎。國家健全能源普遍服務機制，保障公民獲得基本能源供應和服務。最后，能源開發利用活動的監督管理也需要依法進行。從國家能源戰略、政策和規劃的制定，到能源市場的準入許可、價格制定、市場監管，再到相關的監督管理和執法措施，《能源法》勾勒了完整的制度框架。