2020年12月30日，生態環境部印發《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(發電行業)》（以下簡稱2019、2020年度方案），并公布了包括2225家發電企業和自備電廠在內的重點排放單位名單，正式啟動全國碳市場第一個履約周期。2023年3月15日，生態環境部發布《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》（以下簡稱2021、2022年度方案），標志著全國碳市場第二個履約周期正式啟動。2024年7月2日，生態環境部發布了《2023、2024年度全國碳排放權交易發電行業配額總量和分配方案（征求意見稿）》（以下簡稱2023、2024年度方案），并于近日審議通過，這標志著全國碳市場第三個履約周期進入正式啟動前的最后階段。
碳排放配額是重點排放單位擁有的發電機組相應的二氧化碳排放限額。在碳交易體系下，配額不僅可以交易，而且每個履約期結束時，被管控的重點排放單位還需向主管部門提交不少于其履約期內碳排放量的配額。因此，配額具有環境和資產雙重屬性，其分配方法是碳市場制度體系的核心，直接影響了重點排放單位的經濟利益與碳市場體系的運行狀態。那么，在這三個履約周期中，我國碳市場配額分配方案到底都經歷了哪些變化？又有哪些方面保持一致？
2019、2020年度方案： 對2019-2020年配額實行全部免費分配，并采用基準法核算重點排放單位所擁有機組的配額量。重點排放單位的配額量為其所擁有各類機組配額量的總和。 2021、2022年度方案： 2021、2022年度配額實行免費分配采用基準法核算機組配額量 。 2021、2022年度各機組預分配配額量均為2021年該機組經核查排放量的70%，將重點排放單位擁有的所有機組相應的預分配配額量進行加總得到其2021、2022年度的預分配配額量。 2023、2024年度方案： 2023、2024年度配額全部實行免費分配，采用基準法并結合機組層面豁免機制核定機組應發放配額量。 2023、2024年度各機組預分配配額量均為該機組上一年度經核查排放量的70%，將重點排放單位擁有的所有機組相應的預分配配額量進行加總，得到其2023、2024年度的預分配配額量。 2019、2020年度方案： 采用相同的配額分配基準值。 2021、2022年度方案： 引入“總體平衡值”，即各類機組供電、供熱碳排放配額量與其經核查排放量平衡時對應的碳排放強度值，并針對2021、2022年度制定不同的基準值。2021年度供電基準值和供熱基準值是以當年供電、供熱平衡值為依據，綜合考慮鼓勵民生供熱、參與電力調峰和提高能效等因素確定。2022年度供電基準值和供熱基準值是在2021年基準值的基礎上，對標碳達峰碳中和目標，基于近年來火電行業供電、供熱能耗強度和碳排放強度年均下降率設定。這使基準值更加符合行業實際情況，體現了發電行業能效逐年提升和單位產出碳排放逐年下降的趨勢。 2023、2024年度方案： 在2023年度平衡值的基礎上，綜合考慮經濟社會發展、產業結構調整、行業發展階段、排放強度變化、市場調節需要等因素，結合各類鼓勵導向以及近四年納入全國碳市場火電機組的碳排放強度年度變化率，按照行業總體盈虧平衡、略有缺口的原則綜合確定。此外，考慮到“十四五”全國碳排放強度目標完成進度等因素，2023、2024年度方案的碳排放基準值同等可比口徑下降1%左右，既保持了一定減排壓力，又在企業可承受范圍內，保障市場平穩運行。 2019、2020年度方案： 針對常規燃煤純凝發電機組及其他類別機組引入負荷（出力）系系數修正系數。火電機組負荷率越低，機組單位產出能耗也越高，引入該系數有利于鼓勵火電機組參與電網調峰和保障可再生能源上網，彌補其降低負荷以及頻繁啟停的效率損失。 2021、2022年度方案： 在機組配額量計算時引入了三個修正系數，包括負荷（出力）系數修正系數、供熱量修正系數、冷卻方式修正系數。其中，負荷（出力）系數修正系數涉及范圍加入了常規燃煤熱電聯產機組，體現了國家對能源電力行業“保供熱、保民生”的支持；供熱量修正系數涉及燃煤、燃氣兩類機組，目標滿足鼓勵燃煤熱電聯產增加供熱量、替代燃煤小鍋爐和散煤的實際需要；冷卻方式修正系數涉及水冷機組、空冷燃煤機組及背壓機組等特殊發電機組，主要目的是為了鼓勵缺水地區使用空冷機組。 2023、2024年度方案： 由于計算供熱量修正系數需要的供熱比具有不確定性，核算指南已將供熱比修改為“僅報告不核查”，為與核算指南保持銜接，配額計算過程取消了機組供熱量修正系數，這給供熱比較大的機組帶來更多的政策傾斜，使其發電部分的免費配額進一步提升。由于2023年全國碳市場常規燃煤機組負荷率加權平均值在65%左右，繼續保持前兩個周期的85%的負荷率補償上限已脫離實際，無法突出調峰機組負荷率較低的特性，因此將原“負荷（出力）系數修正系數”調整為“調峰修正系數”，將適用范圍調整為負荷率在65%以下的常規燃煤機組，并對參與調峰多的企業予以配額方面的補償，有利于長期參與調峰的低負荷電廠；同時，負荷率在65%～85%區間的機組無法得到配額補償，這將進一步收緊配額分配。此外，方案還調整了冷卻方式修正系數范圍。這些調整簡化了核算流程，提高了數據的透明度和可靠性，進一步鼓勵高效、低排放機組的發展以及電網調峰能力的提升。 2019、2020年度方案： 履約周期配額兩年合并發放，且在2021年12月31日前合并履約。 2021、2022年度方案： 2021、2022年度方案履約周期將2021年、2022年的配額量和應清繳配額量分開計算，引入年度管理配額，但仍在2023年12月31日前合并履約。 2023、2024年度方案： 2023、2024年度方案規定2023年、2024年分年度發放配額且分年度履約，即在2024年12月31日前完成2023年配額清繳，在2025年12月31日前完成2024年配額清繳。分年度的管理模式不僅有利于市場活躍度的提升，也改變了企業的決策規律。結轉周期較長，意味著企業可在兩個年度的交易履約中任選時機處理結轉交易需求，有利于提高配額管理的精細度，解決配額過度盈余和發電行業“配額惜售”問題，促進碳市場交易的活躍度，更好地與我國碳排放管理年度目標相銜接。同時，分年度規定基準值，可以使基準值更加符合發電行業實際情況。 4.配額機制變化
三個履約周期均采用免費分配機制，以基準線法分配配額，不設定配額絕對總量約束。除此之外，2021、2022年度方案與2023、2024年度方案在配額發放的方式上，還采用“預分配+核發”兩步走的方式，預分配比例依舊為基準年配額量的70%。目前，全國碳市場還未引入配額有償分配。
三個履約周期均依據燃料類型和裝機容量將機組劃分為四類：300MW及以上常規燃煤機組、300MW及以下常規燃煤機組、非常規燃煤機組（包括燃煤循環流化床機組等）和燃氣機組，并差異化設置不同類別機組的配額基準值。生物質發電機組、摻燒發電機組、特殊燃料發電機組、使用自產資源發電機組及其他特殊發電機組暫不納入配額管理。
配額分配方案的測算需要建立在準確可靠的數據基礎上，對數據精度要求較高，配額分配的總體目標是供需平衡，盡可能將盈缺率控制在預定目標范圍之內。目前，我國碳市場仍處于發展初期，碳排放核算核查水平以及數據質量監管能力有待提升，特別是由于實測燃煤元素碳含量的機組比例變化較大，碳排放數據存在一定不確定性。因此，三個履約周期均采用“事后分配”的方式，以便更精準地把控配額分配總量和行業總體減排力度，確保配額分配總量符合預期目標，既不會因分配總量過緊增加行業減排負擔，也不會因分配總量過松影響碳市場的減排效應。
據透露，隨著全國碳市場數據質量制度的完善和技術水平的提升，數據獲取的時效性和準確性將得到提高，我國將積極研究如何逐步由“事后分配”調整為“事中分配”或“事前分配”的具體方案，以盡早向市場主體明確預期。
三個履約周期都制定了燃氣機組配額缺口豁免政策，即當燃氣機組經核查排放量不低于核定的免費配額量時，其配額清繳義務為已獲得的全部免費配額量；以及企業20%缺口率上限政策，即當重點排放單位根據配額分配技術指南核定的年度配額量小于經核查排放量的80%時，其應發放配額量等于年度經核查排放量的80%。在推動企業減排的同時降低企業所面臨的履約負擔。
2019、2020年度方案和2021、2022年度方案中，配額管控范圍包括了燃料燃燒二氧化碳排放和購入使用電力產生的二氧化碳間接排放。然而，2023、2024年度方案明確企業應清繳配額量僅限于化石燃料燃燒二氧化碳排放量。
考慮到發電行業中二氧化碳間接排放占比低，將其納入管控范圍對減排效果影響有限，卻增加了核算、報告、核查和監管的工作量，不再將間接排放納入配額分配，有助于優化工作程序，減輕企業工作負擔與核查監管成本。
基準值反映行業平均碳排放強度，按照配額總量總體平衡的原則確定，即行業配額發放總量與應清繳配額總量基本相等，不額外增加行業負擔。這一設置不僅避免了對企業排放量的絕對要求，還為企業提供了更加靈活的減排空間。其計算方式如下：
2019、2020年度方案：機組配額總量=供電基準值×實際供電量×修正系數+供熱基準值×實際供熱量；
2021、2022年度方案：機組配額量=供電基準值×機組供電量×修正系數+供熱基準值×機組供熱量；
2023、2024年度方案并未列出具體計算公式。
2.1 引入“總體平衡值”
2019、2020年度方案與2021、2022年度方案配額基于供電量核定，而2023、2024年度方案將配額量的核算基礎從供電量改為發電量。供電量根據發電量、生產廠用電量等參數二次計算獲得，由于與生產有關輔助設備的消耗電量難以準確核算核查，導致供電量也難以準確計量，數據質量存在風險。將基于供電量核定配額調整為基于發電量核定配額后，發電量數據直接來自企業讀表，提高了配額分配過程中的各項參數真實性與可靠性，同時企業無法通過降低廠用電量來獲得富裕配額，降碳可操作的空間大大減少。
需要注意的是，由于發電量較供電量平均高出5%以上，因此，2023、2024年度方案中的基準值較之前年份出現明顯下降，不能簡單地將發電基準值與之前供電基準值直接比較。
3.1履約周期縮短
履約周期由2019、2020年度方案和2021、2022年度方案的兩年一履約，調整為2023、2024年度方案的一年一履約。
兩年一履約的配額清繳履約方式雖然為發電企業提供了充足的配額清繳時間，使其能充分策劃、制定和實施交易履約方案，爭取低成本履約，但也造成了扎堆交易問題，降低了市場活躍度。而一年一履約可以有效緩解這些問題，使企業更頻繁地參與碳交易市場，增加市場流動性。同時，企業也需要更頻繁地評估和調整其碳排放策略，以適應更短周期的履約要求。
3.2 從合并履約到分年度履約
2019、2020年度方案、2021、2022年度方案并未明確跨期配額的使用條件及配額有效期，實際操作中配額可以無條件結轉至下一年度。結轉限制的缺失以及市場普遍“看漲”的預期在一定程度上造成企業“配額惜售”問題，降低了市場配額供給與交易活躍度，增加了配額短缺企業購買履約配額的難度，容易給配額缺口企業造成巨大履約壓力，不利于市場穩定運行。不過，在2021、2022年度方案中，有提到全國碳市場發電行業2019—2020年度配額結轉相關規定另行發布，已經釋放出要出臺配額結轉制度的信號。
2023、2024年度方案提出了配額結轉措施。重點排放單位在2023、2024年度履約時，可使用本年度及其之前年度配額履約。需要結轉配額的只是配額存在盈余的企業——企業如果在2024年度及之前年度的配額還有盈余，需要賣出一定數量配額，才能將剩余部分結轉為2025年度配額繼續使用。對于未結轉的配額將不再用于履約，相當于作廢。2023、2024年度不可預支后續年度配額。可結轉的配額量計算規則與2024-2025年度企業凈賣出配額量掛鉤，即企業凈賣出量越高，其最大可結轉量越大，這有助于激勵配額盈余企業積極出售配額，提高市場交易活力，使市場供需更加平衡。
新機制還明確了各年度配額的使用要求、時間安排以及結轉申請流程等具體事宜，增強長期政策預期之余，也有助于市場監管部門更加精準地掌握市場動態和趨勢，為政策調整提供有力支持。另外，結轉截止時間定為2025年12月31日，為企業留足時間制定交易計劃，避免短期內扎堆交易，導致碳價異常波動。
值得注意的是，2023、2024年度方案涉及到了實際排放數據重新計算的問題，此舉將會得出企業在2020年的新配額量。而原先下發的配額將會重新計算，多余的部分將在2023年分配時進行核減。考慮到2000年至今的碳價變化，如果沒有統一碳排放核算的標準，企業就必須反復重新考慮配額持有量的增減，無疑加重了企業履約負擔。
考慮到受2021年、2022年疫情、煤價上漲等因素影響，發電行業面臨較大的生產經營壓力，2021、2022年度方案啟用了暫時性的配額預支政策，允許配額缺口率在10%及以上的困難企業預支2023年配額完成履約，預支量不超過配額缺口量的50%。這一臨時措施有效減緩了配額履約給重點排放單位帶來的壓力。然而，預支配額的申請認定過程復雜，后期配額追繳壓力較大，不利于促進企業實施減排措施，加上目前疫情已經不再是主要影響因素，為此，2023、2024年度方案又取消了配額預支機制，同時也有激勵企業更加合理地使用配額資源，避免過度囤積導致的市場供需失衡的意圖
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