時隔七年后，2024年1月22日，全國溫室氣體自愿減排交易市場（即國家核證自愿減排量，簡稱CCER）重啟。9月，CCER簽發流程重啟。

截至2025年2月11日，全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統及信息平臺內共有11個項目在公示中，67個項目結束公示準備申請登記，14個項目獲得登記。有項目開發者、投資者反映，CCER項目，尤其是近年升溫的林業碳匯項目的簽發慢于預期。

為何CCER項目簽發緩慢？嚴格的審批對中國碳市場發展有何意義？重啟的CCER如何避免重蹈七年前的覆轍？2025年1月下旬，澎湃研究所研究員就系列問題采訪了學界、企業和環保組織的相關專業人士。

一批海風及光熱發電項目獲登記，林業碳匯項目簽發遇瓶頸

CCER與CEA（全國碳市場排放配額）共同構成全國碳市場的雙輪驅動模式：自愿碳市場與強制碳市場通過配額清繳抵銷機制銜接，構成全國碳市場體系。作為碳市場的補充機制，CCER可以用來抵消配額或直接參與碳市場交易。1個CCER可用于1個CEA的清繳。自2021年2月1日起施行的《排放權交易管理辦法（試行）》則明確規定，重點排放單位每年可以使用CCER抵銷CEA的比例不得超過應清繳碳排放配額的5%。

根據全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統及信息平臺，截至2025年2月11日，共有14個CCER項目完成登記；8個項目進入減排量公示階段；1個項目減排量公示結束。上述項目均為海風及光熱發電項目。目前公示結束的項目中，海風及光熱發電項目占比將近六成。

此前受到市場關注的林業碳匯領域則尚未有項目獲得登記。截至發稿，共有4個林業碳匯項目正在公示，24個林業碳匯項目結束公示（其中僅有漠河林業局大興安嶺地區生態林造林碳匯1個項目進入申請登記中狀態，其余項目均未申請登記）。暫時沒有被終止的林業碳匯項目。

據澎湃研究所研究員估算，目前林業碳匯CCER的總申請量逾60萬噸/年。當前全國碳市場的碳價超過90元/噸，這批林業碳匯CCER的總價值將超過5400萬元。但當前尚未有林業碳匯項目進入登記和實施流程。

CCER林業碳匯項目預計年均減排量（數據來源：全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統及信息平臺，信息收集時間：2025年2月11日）倪瑜遙 制表

近年升溫的林業碳匯項目為何簽發緩慢？規范亂象，重視質量

業界、學界等多位受訪者指出，林業碳匯項目遇到的問題包括土地合格性證據不足、林權不清晰、碳層劃分不科學等。這些問題背后既有新機制尚未成形的原因，也有項目設計不規范、項目質量不合格等因素。

無法證明項目土地在開發前不是森林，即土地合格性證據不足，這是許多林業碳匯項目面臨的困難。新版CCER造林碳匯方法學（CCER-14-001-V01）指出，項目土地“在項目開始前至少三年為不符合森林定義的規劃造林地”。但很多業主在申報CCER項目的過程中難以給出符合該項要求的證據。

中國林業科學研究院森林生態環境與自然保護研究所研究員、新版CCER造林碳匯方法學第一主筆人朱建華告訴澎湃新聞，當前林業碳匯項目在市場開發階段確實遇到一些阻礙，尤其是土地合格性問題比較突出。

“目前絕大多數林業碳匯項目都屬于‘追溯型’，項目開始時間最早可以追溯至2012年前后。這些項目需要提供項目開始初期的證明文件。但由于時間久遠、資料缺失造成證據不足，或因當時的技術條件和管理水平限制造成數據質量不高、難以滿足項目開發條件。有些項目希望借助歷史影像資料（例如遙感）的方法來佐證，但也存在數據獲取難度大、成本高、影像資料精度不夠等問題。”朱建華談道。

溫室氣體自愿減排項目設計與實施流程圖。來源：《溫室氣體自愿減排項目設計與實施指南》

一些業主選擇在審定項目文件時刪去土地合格性證據不足的地塊。綠色和平企業碳中和與林業碳匯項目顧問楊方義以漠河林業局（原西林吉林業局）大興安嶺地區生態林造林碳匯項目舉例。該項目當前正在申請登記中，但在公示期間也遭到過有關土地合格性的質疑?！绊椖康貕K中有大半土地不符合方法學而被剔除。其中有不能提供出證據的原因，也存在申報時將不符合標準的土地列入的可能?！睏罘搅x指出，“審計報告對計算方法要求很高，而土地合格性是后續計算的基礎。”

項目地塊林權不清晰也是業主在申報林業碳匯項目時遇到的問題。新版方法學規定，項目土地應“具有不動產權屬證書、土地承包或流轉合同；或具有經有批準權的人民政府或主管部門批準核發的土地證、林權證”。但在現實中，有的業主難以提供這些證明。

林權確定為何難？

朱建華解釋道：“我國林地主要分國有林權和集體林權兩大類。集體林權權屬不清晰的問題更加突出。主要表現在多數林權證發放不及時、不到位；林權證上登記的信息未得到及時更新；林權證上的信息與實際情況不完全一致等。我國目前正在推行集體林權制度改革，涉及土地的所有權、承包權和經營權的三權分置。土地所有者、承包人和實際經營人往往不一致，這給林權確定造成了一定的困難。”

綠色和平森林與海洋資深項目經理潘文婧也談到，這與各地在林權確權和改革工作中的歷史遺留問題有關。比如此前有的林權證是非電子化的，其地塊邊界在落實過程中容易出問題。“林地權屬不清確實對項目的開發和高質量實施造成了限制和影響。希望主管部門在提供確權證明時，能夠與電子化的空間數據相結合，為項目開發提供高質量的數據支持。”她建議。

此外，一些林業碳匯項目還存在碳層劃分和碳儲量計算不科學的問題。例如，在公示期間，紅原縣造林碳匯項目被質疑生物質碳儲量計算方法有問題；青海省互助縣造林碳匯項目則被指出有的碳層存在胸徑（注：指樹苗從地面以上1.2米的高度處測量的直徑。）大于2厘米的樹苗，但沒有按方法學計算造林時計算林木的生物質碳儲量。

所謂碳層劃分，即按照不同的分層因子將項目邊界內的地塊劃分為不同的層次。影響分層的因素包括造林前的立地條件（如土壤類型、坡度坡向、海拔等），以及造林時間、樹種、密度等。CCER造林碳匯方法學要求在項目設計階段“將無顯著差別的造林地塊劃分為同一碳層”，其目的在于計算項目碳儲量。方法學規定“項目生物質碳儲量監測應達到90%可靠性水平下 90%的精度要求”。

近年來林業碳匯不斷升溫，企業“跑馬圈地”“賣空氣”等開發亂象頻現，對碳信用質量造成損害。蘇州高新區（虎丘區）碳中和國際研究院與綠色和平在2025年1月發布的報告《減碳綠途 通向中國高質量林業碳匯交易之路》提及，林業碳匯在國內各類型碳交易中試水和探索，也暴露出與林業碳匯交易質量密切相關的問題。如企業對林業碳匯交易的概念和風險認識不清從而導致盲從和過熱開發，項目質量參差不齊，政策體系和監管機制不夠健全等。

潘文婧指出，盡管目前一些開發者和購買方有項目停滯不前的感覺，但目前所有林業碳匯項目都在按流程一步步進行?！皬拈_發到上線、公示、審定直到最后交易，需要經過很多步驟。這些流程體現了國家對CCER項目的謹慎態度。CCER重啟后，項目的碳信用質量更加受到重視?！?/span>

建設高質量的自愿碳市場：更嚴格的審批標準和方法學，與國際接軌的碳市場

CCER項目在設計和審定時遇到問題，背后是更嚴格的方法學和審批標準。

朱建華介紹，為了確保項目真實性，新版造林碳匯項目方法學增加了相關的內容和要求。比如在土地合格性方面要求權屬清晰，除要求提供所有項目地塊的矢量圖外，還要求審定核查機構通過抽樣方式對地塊合格性進行核實；在監測方面對于樣地布設采取了網格化的隨機起點、系統布點的方法，以保證樣地布設的隨機性和代表性，同時對主要樣地監測因子提出了最低精度要求等。另外，方法學還增加了大量的缺省因子、模型參數，對業主自選參數提出了更高的要求，以加強項目減排量計算的一致性、可比性和透明性。

2003年《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）通過《京都議定書》，議定書允許發達國家通過與發展中國家開展清潔發展機制（CDM）項目合作，獲取項目產生的核證減排量用于自身減排目標的實現。

北京千予匯環?？萍糃EO林宇陽指出，舊版CCER有200多種方法學，可以說是CDM方法學的中文版。所有CDM項目在中國都可以推廣，這造成碳市場上CCER富余量過多，擾亂市場價格。CCER重啟后，目前只給出了光熱發電、海上風電、造林碳匯和紅樹林四個方法學，煤礦瓦斯回收利用與公路隧道照明節能的方法學還在路上。已公布的方法學非常嚴格，是為了避免重蹈覆轍，造成過多的市場供給。

“嚴格的審批能確保項目減排量的真實性，提高我國碳市場中CCER質量，使CCER切實用于排放配額抵消；還能防止大批量的CCER進入到碳市場，過多地采用CCER進行排放配額抵消，并不利于控排企業真正實現減排?！敝旖ㄈA如此解釋重啟后的CCER從嚴審批的意義。

但林宇陽也談到，中國有大量的碳減排項目，很多卻沒有相應的CCER方法學可用。“在中國實現2030年碳達峰之前，國內企業對于碳中和的需求量并不大。應該打通國內國際的碳市場，鼓勵國內富余的減排量做國際交易?！蹦壳耙獙鴥鹊奶紖R項目賣給國外客戶只能采用VCS（核證碳標準）等國外認可的標準，成本高，流程慢?！懊慨攪庑薷姆椒▽W或認證模式，我們就只能配合。但這不一定對我們的國家利益最有利，所以應該努力讓國內標準達到具有國際影響力的程度?！?/span>

目前碳市場的主要客戶可分為三類：一是使用國際標準的國外企業客戶，他們購買后用于實現碳中和；二是國內的大型活動，比如冬奧會、亞運會等；三是國內企業為了抵消碳排放配額。三種不同的目標對應的標準和制度有所不同，較為混亂。“建議建立一個體系將全部標準囊括進去，讓CCER走向國際?！绷钟铌栠M一步指出。

此外他還提及，目前的方法學中尚未對CCB（氣候、社區和生物多樣性）做出要求?！霸趪?，如果造林項目沒有生物多樣性認證，客戶可能不會購買，或者交易價格會比較低。如果在CCER方法學中加入相關內容，比如保護了多少瀕危物種，提供了多少社區工作機會，造林項目的品質和內涵就會提升?！倍谄髽I社會責任方面，也應該細化ESG的相關規范，將自愿碳匯情況納入企業的發展中。

歸根結底，碳市場的健康發展離不開高質量的碳信用?！皬纳鷳B環境部推動管理框架的成型，林草主管部門重申科學有序開發林業碳匯，到方法學的完善，都能看到清晰的頂層設計，這是非常積極的一面。但在具體開發過程中仍有不規范的或過熱的行為，值得主管部門進一步關注和規范?！迸宋逆赫劦馈?/span>